남북정상선언에 대한 평가와 과제
―남북관계 발전문제를 중심으로―

최병모(겨레하나되기운동분부 이사장)

1. 2007 남북정상선언의 탄생배경

미국은 1994년에 체결된 북미제네바 기본합의의 이행을 지연하던 중 2001년 미국 뉴욕에서 발생한 9.11테러사건 이후 근거없이 북을 ‘악의 축’, ‘불량국가’ 등으로 매도하면서 비난하였고, 북은 2003년 1월 핵확산금지조약(NPT)에서 탈퇴함으로써 한반도에 긴장이 조성되었다.

그 후 우여곡절 끝에 2003년 8월부터 ‘북핵 6자회담’이 개최되었고, 2005년 9월 4차 6자회담 결과, 한반도 비핵화 원칙 등 6개항의 공동성명(9.19 공동성명)이 발표되었다. 당시 북은 핵개발을 포기하는 대신 한반도 비핵화, 미국의 대북 불가침 의사 확인, 대북 경수로 제공 논의, 미-일 관계 정상화, 5개 당사국의 대북 에너지 지원, 한국의 대북 전력(200만㎾) 지원, 항구적 한반도 평화체제 건설 협상 등의 사항을 받아들이기로 합의했다.

그러나 미국은 그 직후 마카오의 ‘방코 델타 아시아 은행(BDA)'이 북의 위조달러와 자금세탁을 지원했다는 의혹을 제기해(최근 당시의 이러한 의혹제기는 근거없는 정보조작이라는 기사가 언론에 게재되었다.) 북미관계는 극도의 긴장상태로 돌입하였고, 남북관계 역시 경색되는 국면을 맞았다.

그 후 북은 2006년 7. 4. 미사일발사실험을, 10. 9. 핵실험을 실시하였고, 이후 미국은 정책방향을 180도 선회하여 10. 31. 베이징에서 북미간 비밀회담을 열어 북에 대한 금융제재 해제를 전제로 6자회담을 재개하기로 합의하였다.

미국이 정책방향을 선회한 이유는, �@ 북이 핵을 보유함으로써 동북아시아에 있어서의 미국의 패권적 질서에 균열이 발생하였을 뿐 아니라, �A 종래의 경제봉쇄 이외에 북에 대한 효과적인 추가적 제제방법이 없고, �B 북미간의 계속되는 대립구도는 동북아의 핵보유경쟁을 유발함으로써 결코 미국에 도움이 되지 않는다는 판단때문이다.

미국이 북에 대하여 금융제제 해제를 약속했다는 것은 대북 적대정책을 포기한다는 것을 의미한다. 미국은 2007년 초 6자회담에 복귀하여 금융제재해제를 공개적으로 천명하였고, 대북적대정책 폐지(테러지원국지정해제와 대적성국 교역법 적용 제외를 위한 과정의 개시), 관계정상화를 위한 대화 재개, 에너지지원 등을 약속한 2.13 합의에 서명하기에 이르렀다. 그리고 이에 대하여 북은 핵시설의 폐쇄․봉인과 사찰을 목적으로 한 국제원자력기구요원의 복귀초청에 합의했다.

그리고 제6차 2단계 6자회담에서는 2007년 말까지의 북의 핵불능화, 나아가 장래의 핵폐기 약속을 전제로 북미간의 전면적 외교관계수립, 테러지원국지정해제, 대적성국교역법적용종결, 중유 100만톤 지원 등을 확약했고, 위 합의는 10. 3. 발효되었다. 금년 6자회담 2.13합의로부터 10.3합의에 이르는 과정은 북의 빛나는 외교적 승리로 기록될 것이다.

이로써 북미관계에 새로운 돌파구가 마련되었고, 남북관계 역시 새로운 전기를 맞이하여 남북관계의 자주적 발전을 모색할 수 있는 공간이 마련되었다. 이 기회를 주체적으로 활용하기 위한 남북 정상의 결단으로 2007년 남북정상회담이 열리고 “2007 남북정상선언”이 탄생한 것이다.

2. 남북정상선언의 내용 및 개괄적 평가

이번 정상선언은 이전 시기에 있었던 남북의 합의와 선언을 이어받은 것으로, 한반도 평화, 민족 공동번영, 화해, 통일이라는 3가지 의제에 관하여 획기적인 내용의 합의를 이루어 낸 것으로, 이로써 기존의 교류협력 중심으로 진행되어 온 남북관계를 한 차원 높게 발전시키기 위한 군사적 신뢰구축과 평화를 제도화 하는 틀을 마련한 것으로 평가할 수 있다.

우리 민족은 1894년 동학혁명 당시 지배계급이 일본군을 끌어들여 농민혁명을 진압한 것을 시작으로 1900년대 초부터 1945년까지 일본의 식민지배아래서 치욕과 고난의 세월을 보냈고, 그 이후에는 일본의 패망과 동시에 강대국에 의한 분할점령으로 시작된 남북분단으로부터 동족상잔, 극도의 적대적 대립관계로 이어지면서 20세기의 막을 내렸다. 그리고 21세기가 시작되는 2000년 6.15 공동선언으로부터 시작하여 2007. 10. 4.의 남북정상선언으로 남북은 과거의 적대관계로부터 벗어나 공존과 화해의 길로 들어섰다.

이번 정상선언은 6.15공동선언의 정신을 계승하는 한편, 우리 민족의 역사적 경험과 최근의 북미관계 개선, 6자회담의 합의사항 등과 연계하여 민족주체적 역량을 발휘한 점에서 다음과 같이 평가될 수 있다.

1) 이번 정상선언은 우리민족의 운명은 우리 민족 스스로 결정해 나가겠다는 자주적 해결의지를 내외에 천명하고 이를 선언에 담았다.

(1) 1항 : “6.15공동선언을 고수하고 적극 구현해 나간다”고 선언하면서, “남과 북은 우리민족끼리 정신에 따라 통일문제를 자주적으로 해결해 나가”기로 합의하였다.

(2) 3항 : “한반도에서 어떤 전쟁도 반대”한다는 민족의 의사를 표현하였다. 이것은 남북간의 평화의지를 선언한 것임과 동시에 우리민족의 의사에 배치되는 외세에 의한 전쟁기도 역시 반대한다는 의미를 함께 내포하고 있다.

(3) 4항 : “남과 북은 현 정전체제를 종식시키고 항구적인 평화체제를 구축해 나가야 한다는데 인식을 같이하고 직접 관련된 3자 또는 4자 정상들이 한반도지역에서 만나 종전을 선언하는 문제를 추진하기 위해 협력해 나가기로” 합의하였다. 이것은 한반도문제의 해결에 있어 남북이 함께 주도권을 행사하겠다는 의지의 천명이다.

또한 “남과 북은 한반도 핵문제 해결을 위해 6자회담 9.19 공동성명과 2.13 합의가 순조롭게 이행되도록 공동으로 노력하기로” 합의하였다. 이것은 6자회담과 연계하여 남북정상의 평화체제 구축에 대한 의지를 표명한 것임과 동시에 6자회담 당사국들에게 6자회담 내에서의 남북 쌍방의 협력관계를 분명하게 선언함으로써 우리민족의 의지와 상관 없는 외세의 부당한 간섭과 방해를 사전에 차단하고자 하는 의지를 표명한 것이다.

2) 민족의 이익과 복지를 가장 중요한 가치로 합의하고 남북간의 문제나 대외적인 문제를 모두 여기에 종속시키겠다는 민족이익우선의 의지를 표명하였다.

(1) 전문에서는 이번 회담에서 남북관계 발전과 한반도 평화, 민족공동의 번영과 통일을 실현하는데 따른 제반 문제들을 허심탄회하게 협의하였다는 점을 확인하였다. 

(2) 1항 : 6.15공동선언의 정신을 첫머리에서 강조하는 한편, “민족의 존엄과 이익을 중시하고 모든 것을 이에 지향시켜 나가기로” 합의하였다.

(3) 2항 : 남북관계를 상호존중과 신뢰관계로 확고히 전환시켜 나가기로 합의하고, 3항에서 평화보장을 위한 쌍방의 긴밀한 협력에 합의하였으며, 어떠한 전쟁도 반대한다는 의지를 선언하였다.

(4) 8항 : 남과 북은 국제무대에서 민족의 이익과 해외 동포들의 권리와 이익을 위한 협력을 강화해 나가기로 합의하였다.

3) 남북간의 통일과정에 있어서의 국가연합의 준비단계로의 진입을 선언한 것이다.

(1) 3항, 4항 : 군사적 적대관계의 종식과 평화체제 구축에 대해 합의하였다.

(2) 5항, 6항 : 부총리급 남북경제협력공동위원회의 설치와 경제공동체 건설, 다방면에 걸친 남북의 협력, 교류에 관하여 합의하였다.

(3) 별항에서 이번 선언의 이행을 위한 남북총리회담의 개최, 남북 정상의 수시회담에 합의하였다.

4) 한반도 평화체제의 실현과 남북관계의 협력과 발전, 남북경제공동체의 건설을 분리할 수 없는 하나의 과정으로 보아 이를 통합하려는 노력이 표현되었다.

(1) 3항에서 적대관계종식, 긴장완화와 평화보장을 위한 협력을 선언함과 동시에 서해에 공동어로수역을 지정하고 평화수역으로 만들기로 합의하였다.

(2) 5항에서 경제협력사업에 관해 선언하면서 동시에 해주지역과 주변해역을 포괄하는 ‘서해평화협력특별지대’ 설치, 경제특구건설과 해주항 활용, 개성공업지구 건설, 철도와 도로 공동이용을 위한 개보수, 조선협력단지 등에 합의하였다.

3. 정상선언 제2항의 평가

1) 정상선언의 구조는 다음과 같다.

제1항 : 이 선언이 6.15공동선언의 연장선 상에 있다는 것과 이에 입각하여 자주통일의 노선을 고수한다는 점을 확인하여 남북관계의 기본적 정신을 선언하였다.

제2항 : 남북관계 발전을 지향하는 총론적인 원칙으로서 사상과 체제를 초월한 남북관계의 상호존중과 신뢰관계 수립의 의지를 선언하였다.

제3항 이하 :  이와 같은 총론적인 원칙을 구체화 하였다. :  �@ 제3항과 제4항 - 군사적 적대관계 종식, 한반도 긴장완화와 평화보장을 위한 협력, 정전체제 종식과 항구적인 평화체제 구축을 선언. �A 제5항과 제6항 - 경제협력사업의 구체적 확대발전방안, 사회문화분야의 교류와 협력발전방안을 합의. �B 제7항 - 인도주의협력사업의 추진 합의. �C 제8항에서는 국제무대에서의 민족의 이익과 해외 동포들의 권리와 이익을 위한 협력강화를 선언. �D 별항 :  남북총리회담개최와 남북정상의 수시회담에 합의.

2) 쌍방의 상호존중과 신뢰관계로의 확고한 전환의지 선언

남과 북은 휴전선을 사이에 두고 자본주의체제와 국가주도의 사회주의체제로 현재로서는 융화될 수 없는 서로 다른 체제로 분립하고 있으므로 남북이 교류와 협력, 화해와 상호불가침에 합의하고, 장기적으로는 자주, 평화, 민족대단결에 의한 민족통일을 지향하는 이상 서로 상대방의 사상과 제도를 초월하여 상호존중과 신뢰관계를 확고하게 수립하지 않으면 안될 것이다.

이와 같은 원칙위에서 정상선언은 몇가지 좀 더 구체적인 사항을 합의하고 있다.

가. 내부문제불간섭

사상과 제도의 차이를 초월해 남북관계를 상호존중하는 차원에서는 당연히 상대방의 내부문제에 대해서는 상호 불간섭의 원칙을 지키는 것이 필수적이다. 다만 어디까지가 내부문제에 해당할 것인가는 반드시 분명한 것만은 아니다. 2항에서 합의한 법률적, 제도적 장치들의 정비 문제 역시 내부문제이기는 하나 남북 쌍방의 협력과 협의를 통해 정비의 방향과 속도 범위를 결정하고 이행해 나가야 할 부분이므로 이 문제는 탄력적으로 해석하여야 할 것이다.

나. 남북관계 문제의 화해화 협력, 통일에 부합한 해결방안 강구

“남북관계 문제”는 정치, 경제, 사회, 문화, 군사적인 모든 영역을 포괄하는 개념으로 보아야 할 것이므로, 이 부분은 결국 3항 이하의 각항에 대한 하나의 준거라고 보아야 할 것이다. “화해와 협력, 통일에 부합되게 해결해 나가기로” 한다는 것은 결국 쌍방이 서로 상대방을 이해하고 양보하여 남북관계의 발전과 평화번영을 위해, 그리고 장기적으로는 민족의 평화통일을 위해 접근해 가는 방향을 설정한 것이라고 할 수 있다.

북측은 먼저 경제재건을 위한 조치들을 시행해 나가는 일방 장기적으로는 고립된 체제를 수정하여 남측과 적극적으로 교류하고 협력하며, 나아가 대외적 교류역시 증진시키는 방향으로 나가야 할 것이고, 반면에 남측 역시 북측에 대한 적극적인 협력, 지원을 강화하는 한편, 육아, 교육, 의료, 고용, 노후보장 등에 관하여 보편적 복지제도를 도입하는 등 자본주의 체제를 일정부분 수정하는 노력이 필요할 것이다.

다. 통일지향적 발전을 위한 법률적, 제도적 장치의 정비

이어서 “법률적, 제도적 장치들을 정비해 나가기로” 합의한 것은 “남북관계문제” 해결의 방향을 제도적 정비에 의해 보장하고 추동하려는 것이다. 여기에는 남북관계를 규제하는 합의, 협정, 선언, 남측 내부의 법률과 제도, 북측 내부의 법률과 제도가 모두 포함되어야 할 것이다.

현재의 남북정전상태의 기초가 된 1953. 7. 27.자 군사정전협정은 평화협정으로 대체되어야 할 것이다(정상선언 4항). 이번 남북정상선언으로 북은 남을 평화협정의 대방으로 인정하였고, 이것은 한반도의 평화문제와 남북간의 관계설정에 우리 민족이 주체적으로 대응할 것을 확인하고 합의한 것으로 볼 수 있다.

다음으로 남측에서는 헌법상의 영토조항 폐지, 국가보안법의 폐지, 남북의 교류, 협력의 증가에 따른 남북교류협력법의 전향적 개정, 기타 남북간의 경제협력에 관한 법률과 제도를 정비할 필요가 있다. 또한 참관지를 제한문제 역시 재고될 필요가 있다.

북측에 있어서도 여러 가지 법제, 특히 경제특구건설, 개성-신의주 철도와 개성-평양 고속도로 공동이용, 국제적인 통상법, 계약관련법 등 경제관계법령의 정비가 필요할 것이다.

또한 정상선언 3항 내지 5항에서 합의한 여러 가지 사항들을 이행하기 위해서도 남측과 북측의 많은 법률과 제도를 개선하거나 정비할 필요가 있을 것이다. 결국 이번 선언의 모든 내용은 그 구체적 실현을 위해서는 법률적, 제도적 뒷받침이 필요하다고 할 것이다.

라. 양측 의회 등 각 분야의 대화와 접촉 적극 추진

“남과 북은 남북관계의 확대와 발전을 위한 문제들을 민족의 염원에 맞게 해결하기 위해 양측 의회 등 각 분야의 대화와 접촉을 적극 추진해 나가기로” 합의했다. 이번 정상선언으로 종래의 남북의 행정당국간 교류를 넘어서서 각 분야의 대화와 접촉을 확대할 경우 서로 이해의 폭을 넓힐 수 있을 것이고, 제도와 법률의 정비를 위한 협의도 가능해 질 것이다.

4. 그 밖의 내용들

이번 정상선언에서는 군사적 긴장완화와 각종 협력사업에 대한 군사적 보장조치 문제 등 군사적 신뢰구축조치와 함께 항구적인 평화체제 구축을 위한 여러 가지 방안이 제시되었다. 이점에서 이번 선언은 한반도 평화실현의 초석을 놓은 평화선언이라 할 수 있다.

또한 “민족경제의 균형적 발전과 공동의 번영을 위해 경제협력사업을 공리공영과 유무상통의 원칙에서 적극 활성화하고 지속적으로 확대 발전시켜 나가기로” 선언함과 동시에 여러 가지 구체적 방안에 합의하였다.

그중에서도 “서해평화협력특별지대” 설치 및 개성-신의주 철도와 개성-평양 고속도로 공동이용을 위한 개보수 문제의 협의, 추진에 합의한 것, 그리고 안변과 남포에 조선협력단지를 건설 등 협력사업 진행에 합의한 것은 무엇보다도 고무적이다.

서해평화협력특별지대 설치는 NLL 문제를 우회하면서 남북간에 가장 무력충돌의 위험성이 높은 군사요충지를 경제협력의 중심지대로 설정하였다는 점에서 남북 정상의 결단이 돋보인다.

또한 철도와 도로의 공동이용은 장차 남측의 중국과 러시아, 몽고, 그리고 멀리는 유럽에 이르기까지 대륙에 대한 수출입 물류비용을 획기적으로 절약할 수 있는 방안이 될 뿐만 아니라 북측의 사회간접자본(SOC) 확충과 경제부흥의 동력이 될 것이다. 조선협력단지 건설은 남측의 기술과 자본, 북측의 우수인력을 결합하는 공리공영, 유무상통의 경제협력사례가 될 것이다.

이런 점에서 이번 정상선언의 충실한 이행은 남과 북의 경제적 도약과 재건에 역사상 유례없는 발전의 계기를 제공할 수 있을 것이고, 이것은 한반도의 평화체제 구축으로 이어질 것이다.

5. 전망과 과제

이번 남북정상선언은 우리 민족이 주체적으로 한반도의 평화와 경제협력이라는 가장 중요한 2가지 문제에 관하여 포괄적 합의를 이끌어 낸 것으로서 6.15공동선언에 필적하는 역사적 쾌거라고 할 것이다.

6자회담에서 2007년 2.13 합의와 그 이행 및 10.3합의가 가능했던 이유는,  미국이 남한 뿐만 아니라 북한과도 우호적 관계로 전환하는 것이 동북아에서의 패권유지에 유리하다고 보았고, 북한 역시 지속적으로 미국에 대한 적대정책을 유지할 경우 핵을 보유하는 것만으로는 미국의 경제봉쇄와 군사적 위협에 대처할 수 있는 어떠한 돌파구도 마련할 수 없다는 인식과 함께 경제재건을 위해서는 미국과 우호적 관계를 수립하지 않을 수 없다는 인식이 미국의 태도와 맞아떨어진 결과라고 할 것이다. 그리고 이러한 정세변화 위에서 이번 남북정상선언이 가능했다.

이러한 관점에서 북미관계는 미국의 부시정권이 끝나는 2008년까지의 사이에 획기적인 진전을 기대할 수도 있다. 미국이 북한을 테러지원국 명단에서 삭제하고 적성국교역법의 적용대상에서 제외하는 한편, 북미간에 대표부설치를 거쳐 대사급 외교관계를 수립하는 단계로 나아간다면, 북의 경제재건에 가속도가 붙을 수 있고, 남북의 경제협력은 비약적으로 발전할 수 있을 것이다.

그리고 이러한 과정에서 남북은 냉전적 대립구도를 극복하고 한반도에 항구적인 평화체제를 정착시킬 수 있을 것이다.

그러나 이러한 낙관적 전망에 대하여, 미국은 그 신제국주의적 속성으로 인하여 남과 북을 서로 분리하여 대립시키면서 그 사이에서 동북아에 있어서의 패권을 유지, 강화하기 위해 모든 수단을 동원할 것이라는 비관적 전망이 있다. 미국의 속성상 이와 같은 전망 역시 충분히 가능하다.

그러나 남과 북이 모든 것에 우선하여 민족의 존엄과 이익을 위하여 서로 긴밀하게 협조하면서 우리 민족의 통일된 의지를 내외에 분명히 천명하고 협력관계를 강화해 나간다면, 미국 역시 한반도 문제의 주도권을 우리 민족에게 맡기고 남북 양측 모두와 우호적 관계를 유지하는 것이 자국에 이익이 될 것이라는 사실을 받아들이고 남북 사이의 협력관계를 증진시키는 데에 협조하게 할 수 있을 것이다.

이제 남과 북은 남북정상간의 합의를 현실화하여 진지하게 이행하도록 노력하여야 한다. 이것만이 우리 민족이 주체적으로 우리의 운명을 결정할 수 있는 역량을 창조해 낼 것이다. 특히 2007 남북정상선언에 담긴 내용들을 국내외의 상황 변화에 부응하면서 어떻게 체계적이고 구체적인 안으로 만들어 실현시킬 것인가, 즉 행동계획을 만들어 실천하는 과제가 우리 앞에 놓여 있다. 그러기 위해서는 남북의 신뢰관계를 높이고, 남측 내부에 있어서는 반공냉전논리를 극복하는 것이 가장 시급한 과제이다.

(발언자가 작성한 발제문을 원문 그대로 수록했음)